В конце 2012 года приказом департамента труда и социального развития Воронежской области утверждена ведомственная целевая программа «Социальная поддержка многодетных семей Воронежской области на 2013-2015 годы». В ней раскрывается исследование, которое воронежские чиновники провели для описания проблемы, решение которой осуществляется путем реализации программы. Поэтому все заинтересованные лица могут посмотреть на проблему социальной поддержки многодетных глазами профильного департамента правительства Воронежской области.
Паспорт программы
Основная цель программы: создание условий для улучшения положения многодетных семей в Воронежской области, повышения уровня и качества жизни детей из многодетных семей, их полноценного воспитания и развития.
Цель масштабная, охватывает всех многодетных.
Заметим, что программа разработана в соответствии с требованиями положения о порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, утвержденного постановлением администрации области от 10.02.2006 № 81 «О порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ». В этом положении сказано: «цель ведомственной целевой программы — краткая измеримая характеристика состояния, достигаемого посредством реализации программы».
Цель рассматриваемой программы, действительно, сформулирована кратко. Но измеримость в словах «создание условий для улучшения положения многодетных» не звучит. «Повышение уровня и качества жизни детей из многодетных семей» — было бы измеримо, если указать, допустим, в 2 раза.
Главное, что можно увидеть из формулировки цели — это то, что она характеризует состояние, которое будет достигнуто в результате реализации. Т.е. за 2013 — 2015 годы будут созданы условия для улучшения положения всех многодетных. Согласно тому же положению, ведомственная программа формируется только на 3 года, не больше, значить цель программы будет достигнута за 3 года.
Если цель — это конечное состояние после выполнения программы, то задачи программы — частные или промежуточные состояния.
Основные задачи программы:
— повышение качества жизни детей в многодетных семьях путем улучшения жилищно-бытовых условий;
— повышение общественного статуса многодетных семей и развитие их нравственного потенциала;
— активизация трудовых и экономических ресурсов многодетных семей методом побуждения к занятию семейным бизнесом, сельским хозяйством, фермерством, повышение уровня благосостояния семьи.
Про измеримость в формулировках забудем — если бы они были измеримыми, можно было бы и цель сформулировать измеримую. В задачах ничего не говорится про то, что они будут выполнены только для многодетных с 5-ю детьми, и то, не всех. Это читается из целевых индикаторов и показателей.
1. Количество многодетных семей, которым увеличена площадь жилого помещения с 7 кв. м до 18 кв. м на одного члена многодетной семьи: в 2013 году — 12 семей, в 2014 году — 10 семей, в 2015 году – 10 семей.
2. Удельный вес численности многодетных семей, улучшивших жилищно-бытовые условия, от общего числа нуждающихся многодетных семей, имеющих 5 и более несовершеннолетних, в том числе: в 2013 году – 16,44%, в 2014 году — 13,7% , в 2015 году – 13,7%, за 2013 — 2015 годы реализации программы – 43,84%.
3. Количество многодетных семей, обеспеченных личным автотранспортом или сельскохозяйственной техникой: в 2013 году – 55 семей, в 2014 году — 50 семей, в 2015 году – 50 семей.
4. Количество областных торжественных мероприятий для многодетных семей, направленных на повышение общественного статуса многодетных семей и развитие их нравственного потенциала: в 2013 году – 4, в 2014 году – 4, в 2015 – 4.
За 3 года почти половина (43,84%) многодетных с 5-ю и более детьми улучшат свои жилищные условия с 7 до 18 квадратных метров общей площади жилья на одного члена семьи. Было бы здорово. Только рассчитано исходя из того, что нуждаются 73 семьи. В Воронежской области по данным этого же исследования 722 семьи с 5-ю и более детьми. Неужели, нуждаются в улучшении жилищных условий, только 10% из них?
В этом же исследовании сказано: «на 1 члена семьи в среднем приходится менее 7 кв. м общей площади». Значит, либо 10% обеспечивают средние показатели (полное попрание математики), либо всем остальным условия уже улучшили. Но улучшили только 21 семья в 2011 году, 15 семей в 2012 году, 12 семей в 2013 году. Это 48 семей или 6,6% от семей с 5-ю и более детьми.
Ещё в исследовании говорится, что нуждающимися признаны 654 многодетные семьи, которые хотели получить жильё по социальному найму, что программа призвана решить и эту проблему, заключающуюся в том, что закон о предоставлении жилья по социальному найму не работает — жильё не предоставляется. Значит можно считать проценты улучшения жилищных условий от этого числа — 654, а не от 73. Хотя и это число — 654 от лукавого, но статья не о том.
Про автотранспорт и сельхозтехнику есть только абсолютные цифры. Вычислить относительные легко. Всего 722 семьи, в 2014 году 50 семей получат автотранспорт, что составит 6,93%.
Из этих цифр и задачи можно было бы сформулировать измеримые. Общественный статус многодетных семей тоже измеряется — проводится опрос.
Сверимся с положением о порядке разработки ведомственных целевых программ. Там сказано, что индикатор — это показатель, характеризующий степень достижения цели и решения задач ведомственной целевой программы.
В названии одного мероприятия указано: «Содействие занятости и самозанятости членов многодетных семей за счет развития личного подсобного хозяйства, обеспечения личным пассажирским транспортом и сельхозтехникой». То есть «Газели» выдают не для того, чтобы ездить семьёй за город, выращивать там себе пропитание, а для того, чтобы многодетные делали бизнес — занимались пассажирскими перевозками. Тогда индикатор «Количество многодетных семей, обеспеченных личным автотранспортом» — это показатель, характеризующий степень выполнения задачи «активизации трудовых и экономических ресурсов». Выглядит странным активизацию ресурсов и побуждение к занятию бизнесом измерять в количестве выданных автомобилей.
Характеристика проблемы
После паспорта программы, согласно положению, идёт характеристика проблемы (задачи), решение которой осуществляется путём реализации программы, включая анализ причин её возникновения, целесообразность и необходимость решения на ведомственном уровне.
В характеристике проблемы уже открыто сказано, что программа направлена на семьи с пятью и более несовершеннолетними детьми:
Целевой группой программы также (как и в программе на 2011 — 2012 — примечание автора) являются многодетные малообеспеченные семьи, воспитывающие пять и более несовершеннолетних детей, постоянно проживающие на территории Воронежской области
Семьи с 5-ю и более детьми — это всего 8% от общего числа семей, признанных многодетными. Даже, если улучшить условия всем семьям с 5-ю и более детьми, цель «создание условий для улучшения положения многодетных семей в Воронежской области» не будет выполнена.
Необходимость реализации программы продиктована только демографическими проблемами — повышением среднего возраста общества, снижением численности людей:
Необходимость подготовки (продолжения) программы и последующей реализации вызвана тем, что отрицательная ситуация с демографическими процессами в Воронежской области продолжает сохраняться, что приводит к процессу старения населения и социально-экономическим проблемам, возникающим в связи с ним. Невысокий уровень рождаемости на фоне высокого уровня смертности приводит к снижению численности постоянного населения в Воронежской области.
Из такой формулировки вытекает, что не было бы перечисленных демографических проблем, не было бы и помощи многодетным. Я думал, что многодетным нужно помогать потому, что в сложившихся условиях, пока три ребёнка в российской семье не стало нормой, рождение третьего ребёнка отбрасывает ячейку общества за черту бедности, от этого растёт расслоение общества, напряжённость в нём. В Указе президента так и сказано: «определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона». То есть где-то 3 ребёнка в семье — нормально, там надо помогать семьям с 5-ю детьми. Тогда в этом регионе многодетными и нуждающимися называют семью с 5-ю детьми. Но в Воронежской области многодетной признана семья с 3-мя детьми. Нет других нормативно-правовых актов, по которым региональные власти должны определить, кого считать многодетными. Понятие многодетной семьи вводится только в исполнение данного Указа. Значит многодетными и нуждающимися в помощи у нас считаются семьи с тремя детьми. Но это, к сожалению, не целевая аудитория данной программы.
Возникает ещё вопрос — как помощь двум процентам многодетных семей Воронежской области (187 семей из 9085) приведёт к повышению рождаемости? Видимо, всё-таки необходимость программы не только в ухудшающейся демографической ситуации. Иначе бы и индикаторы нужно было ставить такие, как процент увеличения рождаемости.
Далее говорится, что и количество многодетных семей с 2008 года растёт:
в 2012 году в 9085 многодетных семей воспитывались 30447 детей;
в 2011 году в 8537 многодетных семей воспитывались 27431 ребенка;
в 2010 году в 7999 многодетных семей воспитывались 26881 ребенка;
в 2009 году в 7599 многодетных семей воспитывались 25547 детей;
в 2008 году в 7469 многодетных семей воспитывались 25132 ребенка.
Если программа нацелена на то, чтобы ещё быстрее росло количество многодетных семей, тогда такой индикатор и надо вводить. Тем более, что в исследовании сделан важный вывод о том, что многодетная семья — крепкая: «В большинстве случаев многодетная семья — это семья с двумя родителями, неполные многодетные семьи составляют 10,8% от всех многодетных семей», надо принимать меры по увеличению количества многодетных семей.
Ещё один вывод из статистики — если число многодетных семей растёт, то должно расти и число семей, которым оказывается помощь. Но в программе прописано обратное: «в 2011 году 21 многодетная семья смогла улучшить жилищно-бытовые условия», планируется «в 2014 году — 10 семей».
Далее в программе вводится понятие «среднедетность», видимо, чтобы помогать «истинно многодетным», а не тем, кто признан многодетным на основании закона:
Распределение многодетных семей (9085) по числу детей показывает преобладание семей с тремя детьми, которые составляют 78 процентов всех многодетных семей (7102). С точки зрения демографической классификации это скорее «среднедетность», чем «многодетность». Семей с 5 и более детьми оказывается меньше на 4% (722).
Здесь ошибка: 722 от 9085 — это 8%, а не «меньше на 4%».
Круговая диаграмма наглядно показывает, как сильно преобладают семьи с 3-мя детьми среди всех многодетных. Если цель программы «создание условий для улучшения положения многодетных семей в Воронежской области, повышения уровня и качества жизни детей из многодетных семей, их полноценного воспитания и развития», то семьи с тремя детьми нельзя обходить вниманием. В них тоже есть те, у кого на одного члена семьи 7 кв. м а не 18 кв. м.
Согласно проведенному мониторингу более 90 процентов многодетных семей нашей области являются малообеспеченными, так как имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в области.
Ещё один важный результат исследования. Он говорит о том, что помогать нужно всем многодетным, а не только малообеспеченным многодетным. Указ президента об этом и говорит: «Установить для многодетных семей: скидку в размере не ниже 30 процентов установленной платы за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией». Но в Воронежской области такая скидка установлена только для малообеспеченных многодетных. Исследование департамента говорит о том, что подавляющее большинство многодетных — малообеспеченные, значит не надо гонять многодетных за справками, подтверждающими низкий уровень дохода. У нас же нужно подтвердить доход.
На этом этапе многие малоимущие многодетные и сходят с дистанции получения льгот, установленных указом президента. Например, в Коминтерновском районе до организации, подтверждающей среднедушевой доход, надо километр пройти пешком от остановки транспорта. Ещё надо как-то отпроситься с работы и прийти в рабочее время. Один раз надо сходить за бланками, второй — принести заполненные бланки, третий — забрать справку, подтверждающую низкий среднедушевой доход. В любом районе нужно принести справки не обычного образца, с которым знаком каждый бухгалтер (2НДФЛ), а специального, чтобы повысить вероятность ошибки и прогнать многодетную мать по кругу ещё раз. А если с семьёй прописаны другие люди, то надо справки и от них, не имеющих отношения к семейному бюджету, проживающих в другом городе или стране и т.д.
Многодетные семьи в основном проживают в сельской местности в условиях, не соответствующих санитарно-бытовым правилам, так как на 1 члена семьи в среднем приходится менее 7 кв. м общей площади, зачастую в домах нет централизованного водоснабжения, канализации, дома не газифицированы. Уровень благоустройства жилищ многодетных семей является крайне низким. Если в селах они не слишком выделяются среди других типов семей, то в городах уровень благоустройства жилья многодетных семей в 2 раза ниже, чем семей с 1 ребенком.
Если бы помощь многодетным была направлена на сглаживание расслоения, на снижение напряжённости, то начинать надо было бы с города — именно там многодетных и малодетных отделяет пропасть — в 2 раза. Но в программе сделан вывод о помощи тем, у кого 5 и более детей, без уточнения места проживания.
Большинство семьей не имеют транспорта, что не дает им возможности подвозить на дом продукты питания и необходимые товары, выезжать всей семьей за пределы места жительства и др. Семьи, имеющие земельные наделы, приусадебные участки или дачи, без средств малой механизации не в силах получить хорошие урожаи на пропитание детей и корм домашним животным. В условиях роста платности услуг многодетные семьи с невысокими доходами не могут обеспечить себе и своим многочисленным детям приемлемое лечение, отдых и оздоровление. Они хуже питаются, имеют дискомфортные жилищные условия, что отрицательно сказывается на здоровье. Многодетным родителям труднее выучить своих детей и дать им достойное образование и воспитание.
Здесь описывается проблема, которая будет решаться предоставлением «Газели». Но в мероприятии «Содействие занятости и самозанятости членов многодетных семей за счет развития личного подсобного хозяйства, обеспечения личным пассажирским транспортом и сельхозтехникой» говорится, что обеспечение личным пассажирским транспортом делается не для решения описанной проблемы, а для содействия занятости.
Явная уязвимость членов многодетных семей на рынке труда во многом порождена их относительно низким образовательным потенциалом, и прежде всего дефицитом профессионального образования. По характеристикам профессиональной подготовки члены семей с 3 детьми заметно уступают членам малодетных семей, а домохозяйства с 5 и более детьми отличаются настолько сильно, что есть основания говорить о большинстве этих семей как об особой группе. Наиболее наглядно ее специфика проявляется в разрезе города и села, что указывает на локализацию данной группы преимущественно в сельской местности.
Вот так чиновники видят многодетных — у многодетных низкий образовательный потенциал. Здесь вводится особая группа. К помощи только этой группе и сводится вся программа поддержки многодетных.
Критерии, определяющие предоставление государственной (областной) поддержки
многодетным семьям (общие для всех видов оказываемой помощи):
1. Воспитание 5 и более родных детей в возрасте до 18 лет (рожденные не ранее 01.01.1995 и не позднее 01.01.2013).
2. Постоянное проживание семьи на территории Воронежской области не менее 5 лет.
3. Ответственное отношение к воспитанию детей (семья и дети не должны состоять на учете в органах правопорядка, районной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДНиЗП).
4. Семья должна относиться к категории малоимущих, имеющих по независящим от них причинам среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Воронежской области (в соответствии с Законом Воронежской области от 25.06.2012 № 98-ОЗ «О государственной социальной помощи в Воронежской области»).
Ограничения суровые. Достаточно пригрозить семье постановкой на учёт в КДНиЗП даже одного ребёнка, как всей семье «Газели» не видать. Что делать, если не откупаться?
А почему не сделать критерием участия в программе сдачу хотя бы одним родителем ЕГЭ? И дальше кто больше набрал баллов. Это заставит поднять образование родителей, их образовательный потенциал, раз его не хватает, родители большему научат детей и т.д.
Освещение хода реализации программы в средствах массовой информации создаст в обществе положительное отношение к материнству и детству, даст возможность многодетным семьям и молодым семьям, стоящим перед выбором, иметь детей или не иметь вообще, рассчитывать на заботу и поддержку государства, поднимет престиж и социальный статус семьи, воспитывающей детей, и в конечном итоге улучшит демографическую ситуацию в Воронежской области.
Действительно, поднять престиж многодетных можно только PR-кампанией. Но на это денег не заложено. Нет в программе такого мероприятия, как освещение хода реализации программы в СМИ. Нет и индикатора — количество статей в газетах, публикаций в интернете, пресс-конференций. Соответственно, программа не поднимет престиж, хотя есть такая задача: «повышение общественного статуса многодетных семей и развитие их нравственного потенциала».
А можно было бы заложить в программу и бюджет размещение плакатов «Они родились в многодетной семье» в детских поликлиниках, создание портала, где после ответов на ряд вопросов, многодетные получили бы список мер поддержки, применительно к их конкретной ситуации с описанием шагов для получения, придумать ничего не стоящую льготу, к которой все бы стремились, например, приём врача без очереди.